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目前，除了个别大城市郊区农民的征地拆迁补偿比较高以外，多数农村地区土地征收的补偿标准过低已是公认的事实。

危害特征描述也需要使用上述动物实验、流行病学研究等来建立剂量和反应（不健康影响）之间的关系，前述阶段的不确定性亦会带入这一阶段。[66] 《食品安全法》仅仅宽泛地要求风险评估确保科学性，却没有提供有效的制度安排防范科学性受到侵蚀，这反应出该法对服务于监管决策的科学理解并不充分。

监督与反馈（观察执行的效果）等方面。大量不确定性为评估提供了各种解释的可能，既然如此，那么专家的遴选对于确保诚实的评估意义重大。其中，中国疾病预防控制中心是由政府举办的实施疾病预防控制与公共卫生技术管理和服务的公益事业单位，[75]其本身即长期、深度参与碘缺乏病的防治工作。其三，如果回避不现实——客观而言，评估专家组的组成有时无法完全避免从事这一领域工作的专家，毕竟他们对此进行了长期的跟踪研究，拥有更丰富的知识。[25] 然而，评估结论并未平复有关争论，医学界越来越多的研究成果试图证明碘过量与甲状腺癌之间的关系：竺王玉、张永奎等对舟山群岛居民的调查发现，舟山群岛居民碘营养充足，居民甲状腺癌累积患病率较高。

例如，世界贸易组织《实施卫生与植物卫生措施协定》（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures, SPS）要求成员国的卫生或者检疫措施应当建立在对人类健康、动植物安全风险评估的基础上，且评估技术应当考虑有关国际组织的建议。因此，当科学家成为政策的影响者，能否坚持按照科学原理进行评估存在疑问。在此基础上，我们可以进一步发现行政机关及其公务员具有实施自我规制的动机与偏好。

所以近代以来的行政法理论主要集中在外部行政法方面。例如，近年来我国行政法学界对行政自我拘束原理的研究，强调行政规则、决定、措施对行政裁量行为的平等适用和自我拘束力，其理论目标主要是为法院控制行政裁量权滥用提供判断标准，而并未侧重行政的自我规制功能。[1]在我国，相对于国家立法、司法等公权力而言，行政权对经济与社会生活的影响力大、覆盖面广、渗透性强，行政机关的政策制定与执法行为与公民的私益诉求紧密交接。而相对于这种被动的、高成本的外部控制，内在化的控制具有主动、低成本的优点。

就像一个私人对管理其家务或财产所做的一项指示与法律无关一样。培养公务员对人性尊严和平等对待的现代公民思想。

行政机关通过制定规则、指南以及解释，来对自己的选择进行实体上的限制。四是我国立法监督和司法审查体制改革速度迟缓且不到位，未能充分发挥监督和控制行政权的功能，行政官员的思维模式和行为习惯仍然缺少法治基因的改造。[11]作为经济人，行政官僚作出任何决策判断都会进行成本一收益分析，其考量的因素不仅包括个人的经济利益，还有权力权威、荣誉地位、自我实现等各种资源和利益。[7]伊丽莎白·麦吉尔也在论文中指出：行政机关会常规性地进行自我规制。

但这一发展趋势并不意味着行政控权理论的没落和消亡，而是需要制度设计者转变思路，在保留传统外部控权模式的同时，努力探索新的控权机制和手段。如前所述，行政行为的违法与不当并非仅集中于行为后果方面，只有针对行政过程全面的观察与分析才能作出客观评价。其二，执政者总是试图以最小阻力、最低代价来完成行政目标，此为成本一效益分析后得出之结果。然而，这只能说是行政自制所表现的客观面向，与其互为表里还有其主观面向，即行政自制的思想观念。

树立正面形象和追求支持率是执政者的政治本能，信任存、威望高，则可坐稳权力的宝座，否则权力根基便会动摇。所谓放权，一是政府向企业、市场和社会放权，大幅度削减行政审批权，实现市场在资源配置中的基础性作用，并鼓励社会组织参与公共事务。

目前，在政府大力推进行政体制改革的过程中，仍需进一步改善行政绩效评价的科学性、民主性和开放性。在现代汉语词典中，自制是对个人而言的，意为克制自己。

在政府主导的法治模式之下，对立法机关和司法机关的过度依赖，无法有效解决中国行政法治建设的深层次问题。英国学者加利根在《自由裁量权：官员裁量权的法律研究》中指出，行政自由裁量权的行使结果，应以合理性、目的性、道德性三者综合论述，以期在创新与守成间，透过综合辩证，达到行政效率、效能、公平、公正的均衡状态。即采用经济分析方法来评估行政决策的合理性，决策主体应充分考量决策成本与决策收益的比例关系，综合平衡各方的利益诉求，确保合理配置公共资源和公共负担。因此，除事后评价外，还应当建立事前评价和事中评价程序。对于普通公务员而言，遵章守法、服从命令、恪守惯例是取得政绩、获得晋升、提高福利最直接和稳妥的保障方式。二是法院用来对行政行为进行司法审查的法。

其三，行政官员总是倾向于建立良好形象和取得公众信任。例如，将授权立法和司法审查的外在约束力内化为一系列的责任政府、服务政府的观念和措施，并最终促使行政机关树立起自我克制和自我反省的道德意识。

传统的行政法理论研究中，在规范制约行政权方面，更倚重立法过程与司法过程，而对行政过程本身的作用甚少关注。因此，为了顺应市场经济发展的新形势，应当逐步将行政分权模式转向法治分权模式，[16]将政府的核心职能、中央与地方的行政权配置通过宪法和法律的形式固定下来，以减少行政权限争端，避免行政权错位、越位和缺位的现象反复发生，彻底解开行政分权改革一统就死、一方就乱的僵局。

从行政组织层面看，行政自制是一种行政机关对内部机构和工作人员的内部管理和制约行为。[9] 自2008年至今，笔者以中国的法治实践为切入点，开始观察和分析各种行政自我规制现象及其内在规律。

[6]马萧在著作中不仅肯定了内部行政法在控权方面的协助和补充作用，也强调了行政机构通过自己制定的规则可以对自身权力行使进行有效控制。笔者发现，中国自20世纪80年代引入法治思想以来，政府法治建设的路径选择，也不自觉地沿袭了西方传统的法律思想和发展模式，即对立法机关和司法机关的行政控权功能寄予厚望，将其视为实现行政法治的不二定律。从地方政府相关立法的总体情况来看，基本上都建立了公众参与、专家咨询、合法性审查和集体讨论决定程序，但决策前的成本收益分析、风险评估和决策后评估等机制尚未被普遍采纳。作为公共人，在特定的行政体制和社会背景下，行政官僚同样也拥有追求公益、服务他人的主观动机和社会心理需求。

  四、途径选择与机制重构 （一）途径选择 应当说，为防止行政权滥用、提升行政合法化水准，行政的自制与他制是各有分工的。原因有四：一是中国两千多年的封建专制文化所遗留的官本位思想根深蒂固，权力至上、官员至尊、惟命是从的政治思维并没有被民主法治思想彻底击溃，行政官员仍然抱有强势思维和优越意识。

但需要注意的是，由于行政权完全掌握在行政主体手中，从行政权的启动到目标的达成，行政主体都可以进行自我管控和约束，所以，行政自制的监控对象应当体现在行政立法、行政决策、行政规划与具体执法行为的全过程当中。决策实施以后，同样需要对决策质量、决策执行和决策效果进行评估，以发现决策执行中存在的问题和出现的新情况，并及时采取措施予以纠正或改善，尽可能减少决策失误造成的损失。

培养公务员具有理性的富有逻辑推理的独立判断和责任意识，使行政主体在做出行政决定时能尽到审慎判断的义务。而对于拥有一定裁量权的公务员来说，在权力自由度很大的情况下，要想做出负责任的决策，决策者的伦理水准和道德良知就显得至关重要。

自20世纪70年代以来，行政法学的研究转向行政过程，即将关注重点和分析视角从上游的立法和下游的司法转向行政自身，包括行政自身的宏观与微观过程、行政决策与具体行政行为的运行与操作，并从行政组织和人员的心理、习惯和言行等各个方面的问题与现象进行全面系统的分析与考察，从而进行相应的理论研究和制度设计，以期达到提升行政合法性与实效性之目的。但由于行政权力的触角不断延伸，行政权在立法权、司法权面前不再俯首帖耳，反而经常凌驾于立法之上并对抗司法的束缚。相对于传统以他制（即外部控制）为重心的行政法治思想，行政自制理念可谓姗姗来迟。其四，行政自制的目标是实现和谐善治。

从亚里士多德到近代哲学家达成了思想共识：美好的人生建立在自我克制的基础上。[7]参见[英]特伦斯?丹提斯、阿兰?佩兹：《宪制中的行政机关一结构、自治与内部控制》，刘刚等译，高等教育出版社2006年版。

例如，在2013年3月17日第十二届全国人大一次会议的中外记者招待会上指出：不是说政府有错位的问题吗？那就把错装在政府身上的手换成市场的手。因此，执法部门或上级机关总是倾向于主动建立自我管束的事前防范机制，以避开或降低风险，减少对行政机关自身以及社会公共利益的不利影响。

根据我国宪法规定，立法（权力）机关对行政机关、司法机关具有支配地位，同时，司法机关对行政机关享有监督制约权限。因此，立法控制和司法审查成为确保行政法治的核心制度，而行政自制仅为行政系统内部的管理行为和事实行为，并非严格意义上的法律行为，所以并不被法学理论所重视。